Віктор Загреба та Дем’ян Данилюк (громадська організація “Vision Zero”) аналізують Національну транспортну стратегію в контексті питань міської мобільності.
Нова версія Національної транспортної стратегії України (НТСУ) до 2030 року схвалена Кабміном 27.12.2024 "під ялинку" без прес-релізів та публічних коментарів. Як виявилось, документ містить досить багато розумних й правильних оцінок та формулювань щодо громадського транспорту як компоненту сталої міської мобільності. Водночас він залишає враження про перевагу форми (обсягу тексту) над змістом, й не показує навіть приблизно стратегічне бачення держави щодо сектору місцевого громадського транспорту. Зрештою, такого бачення в України й раніше не було. Втім, нова редакція документу дає обнадійливі сигнали про те, що зміни в правильному напрямку все-таки можливі навіть у найближчі роки.
На початку відзначимо кілька позитивних аспектів, які вдалося виділити з офіційного галузевого документу, які стосуються громадського транспорту (ГТ) та міської мобільності.
Позитивні аспекти НТСУ стосовно громадського транспорту й міської мобільності
1) "Якісні пасажирські перевезення та безперешкодна мобільність" виділені в окрему Стратегічну ціль №2. Сталося це не з ініціативи української сторони, а як пряме копіювання з пункту з "Плану України", в якому чітко записано три цілі, які мала містити нова стратегія.
2) Електротранспорт - трамваї й тролейбуси - присутній в документі в різних частинах, й в декількох випадках перелічений разом із іншим "зеленим" транспортом - електромобілями, електробусами, й транспортними засобами на газу. Це поєднання можна оцінити позитивно, бо тролейбус - це найкращий електробус!
3) Цікавий й широкий огляд проблем у сфері громадського транспорту: проблеми з плануванням маршрутів, особливо приміських, занепад та часто відсутність ГТ в сільських громадах, застарілий й малий рухомий склад, непридатність для маломобільних груп та інше. Багато разів згадує стратегія про "низьку якість перевезень".
4) Згадуються й підтримуються Плани сталої міської мобільності (ПСММ), які поки що відсутні в національному законодавстві, але які присутні в aquis ЄС та є найпоширенішим планувальним документом. Міста з населенням понад 50 тис заохочуються розробити ПСММ до 2027 року.
5) Часто згадано про фізичну (не)доступність громадського транспорту, яку в тексті називають також інклюзивністю та безбар’єрністю. Речення на цю тему накидані по всьому документу - часом доречно, а часом й ні.
6) В кількох місцях НТСУ заявляє про велосипеди як засіб мобільності, потребу розбудови велоінфраструктури в населених пунктах та між ними, яка також потрібна як відповідь на тренд новітніх засобів мікромобільності (електровелосипеди, самокати, моноколеса). Це позитивні згадки й правильний хід думок.
Негативні аспекти НТСУ стосовно громадського транспорту й міської мобільності
1) Не простежується стратегічного бачення, як держава збирається вирішувати системні проблеми в секторі ГТ. В додатку міститься кілька заходів, наприклад, про внесення змін в Постанови КМУ 25-річної та 15-річної давності, однак ці зміни не мають навіть теоретичних шансів вирішити системні проблеми. Стратегія, по суті, не передбачає не те що втілення реформ, а навіть наміру розробити реформи. За одним винятком.
2) Єдиною реформою хоча б номінально можна вважати курс на впровадження механізму PSO, однак й ця реформа зміщується в часі ще на 2 роки. Це євроінтеграційне зобов’язання України ще від 2015 року, яке ВРУ не змогла вчасно виконати за 9 років й далі не поспішає з цим. В профільному Комітеті ВРУ лежить без розгляду 6 законопроєктів на цю тему, й тепер НТСУ пише, що Мінінфраструктури має у 2026 році розробити ще один.
3) У НТСУ простежуються спроби додати "батога" в сфері ГТ (контроль, нагляд, боротьба з нелегальними перевізниками), але не видно "пряника". Чи планує держава спрямувати частину майбутніх конфіскованих активів РФ на співфінансування модернізації застарілої інфраструктури (криві рейки, зношені контактні мережі, вітер та холод в депо)? Або, хоча б теоретичні наміри співфінансування рухомого складу, щоб скоріше вивести з експлуатації старі й недоступні для маломобільних осіб трамваї? Таких намірів не зазначено.
4) Безбар’єрність (доступність, інклюзивність) громадського транспорту згадується на словах багато де в тексті, однак ці згадки не підкріплені діями. В принципі, існують інші розлогі національні документи на цю тему, й заходи описані там. Однак, якщо вже автори НТСУ так багато про цей аспект згадують, то непогано було б прописати хоча б кілька стратегічних заходів. Їх немає.
На шляху до якості й безперешкодності
Далі ми оглядаємо опис проблем, завдань й заходів стратегії, даємо їм оцінку та пробуємо зробити практичні висновки: як міста та організації громадянського суспільства можуть використати положення НТСУ як привід для адвокації потрібних рішень, що стратегічно сприяють сектору громадського транспорту? Найбільше уваги далі ми зосередили на розборі контенту під Ціллю 2: "Забезпечення якісних пасажирських перевезень та безперешкодної мобільності", хоча також оглядаємо й Ціль 3, в якій згадано "декарбонізацію".
Підвищення якості послуг
Твердження про "незадовільну якість послуг" транспортної галузі Україні зустрічаються в стратегії неодноразово. Мовляв, це – ключова наша проблема. Хоча, чи це справді проблема, чи скоріше наслідок інших, структурних проблем? Та й як вимірювати цю якість послуг? В самому тексті НТСУ зазначено, що в Україні немає критеріїв для визначення якості, а отже вимірювати й оцінювати її неможливо. Розуміння "проблеми якості" пояснено авторами так: "...пасажирські перевезення характеризуються недостатнім рівнем якості послуг через системну відсутність інвестицій, застарілий рухомий склад, невідповідність пасажиромісткості автобусів обсягам пасажиропотоків, неофіційна діяльність великої кількості перевізників тощо."
Оцінка: Автори загалом згодні з НТСУ в тому, що ГТ в Україні часто має низький рівень, тільки не "якості", а скоріше рівень сервісу (Level of Service). Це міжнародне поняття включає багато показників, які вимірювано характеризують "якість послуг" ГТ в будь-якій країні, провінції чи громаді: періоди та частоту курсування, географічну доступність (% домогосподарств у радіусі доступності до зупинки - в Україні це 400 м для міст й 800 для сіл), стан та клас рухомого складу, наявність низької підлоги та ін. Вимірювати багато які з цих показників можливо навіть зараз, не вносячи зміни в законодавство. А от щоб розібратись з причинами цього наслідку, стратегія в це не заглибилися, обмежившись загальними фразами й натякаючи, що в усьому винні органи місцевого підприємства й перевізники. Такі, мовляв, нехороші люди - й не інвестують, й рухомий склад в них поганий, а деякі ще й неофіційно працюють. Це схоже на підхід звинувачення жертв (Blame the victims), який має на увазі, що держава та її транспортна політика не несе відповідальності за плачевний стан справ в секторі, й тому держава не має нічого робити, крім, хіба що, примушувати цих "нехороших чолов’яг" до того, щоб вони стали хорошими.
Висновок: курс НСТУ "на високу якість" можна інтерпретувати так, що всі індикатори рівня сервісу слід вимірювати та підвищувати, на всіх рівнях, де існують послуги ГТ. Робити це можна вже зараз, для цього не потрібні особливі інструменти. Міста та громади можуть посилатись на виконання НТСУ й письмово звертатися до Президента, КМУ та ВРУ з проханнями вжити необхідні дії на рівні держави. Наприклад, просити про скасування архаїчних законодавчих та підзаконних актів, порядків, постанов, норм й стандартів, вимагати скорішої імплементації Регламенту ЄС 1370/2007 про PSO та просити передбачення окремих рядків в планах відновлення (за кошти майбутніх конфіскованих активів РФ) на модернізацію інфраструктури електричного ГТ й оновлення РС. Міські, селищні й сільські громади можуть аргументовано стверджувати, що без системних змін державної політики підвищити рівень сервісу їм не вдасться, й міста не зможуть наблизитись до виконання цілей НТСУ. Державна політика повинна базуватись на цілях НТСУ та максимально сприяти її реалізації. Зараз затверджені державою документи не сприяють, а частіше перешкоджають зростанню рівня сервісу ГТ.
Маршрутні проблеми. Стратегія в загальних рисах згадує про системні організаційні проблеми в секторі ГТ. В ній пишуть, що: "Управління розвитком мережі транспортного сполучення … є недостатньо ефективним…" . НТСУ також пише про потребу "поліпшення сполучення між регіонами, територіальними громадами та населеними пунктами", тобто про краще сполучення крізь адміністративні межі. Окремо згадують й про забуту сільську місцевість та віддалені населені пункти. Як визнають автори НТСУ, відсутність регулярного пасажирського сполучення для частини мешканців сільської місцевості є проблемою державного характеру. Для контрасту, в НТСУ кількаразово згадується про потребу організовувати маршрути ГТ від населених пунктів до аеропортів, що розташовані в радіусі 200 кілометрів від них. Не ясно, в чому полягає проблема державного рівня з доїздом людей до аеропортів у 2024 році, коли цивільна авіація вже три роки не працює, економіка просіла, населення зменшилось та збідніло. Й навряд чи проблема доїзду з громад в міжнародні аеропорти гостро постане після відкриття авіарейсів.
Завдання у документі сформульовані, як зазвичай, абстрактно: "удосконалення мережі маршрутів транспорту …" та "формування ефективної мережі …" ; Транспортне планування згадано теж абстрактно, епістолярною мовою: запровадження комплексного планування надання транспортних послуг … як складової частини стратегічного планування розвитку транспорту на таких територіях." Також згадується створення пересадкових хабів й знов про потребу забезпечення перевезень до аеропортів. У плані заходів НТСУ зазначено пункт "Удосконалення системи регіонального розвитку автомобільного транспорту", відповідно до якого всі ОДА/ОВА мають розробити й затвердити якісь "регіональні програми розвитку" громадського транспорту. В чому зміст таких "програм", якщо вони не підкріплені фінансовими інструментами? Яка ймовірність того, що цей захід на вирішення хоч якихось з системних проблем, й чи має сенс витрачати час службовцям ОДА/ОВА на ці формальні "програми розвитку"?
Оцінка: Неоптимальна організація маршрутів ГТ справді є проблемою в Україні. Наприклад, часто трапляється накладання приміських маршрутів на міські, що результує в рух "сільських" автобусів в самісінький центр великих міст всупереч транспортній політиці й плануванню цих міст, утворенню імпровізованих приміських "автостанцій" в центрах міст та інше. Для деяких міст притаманні й внутрішні проблеми конфліктуючих маршрутів, коли комунальні тролейбуси повністю дублюються приватними автобусними. Автори стратегії зупинились за крок до того, щоб назвати головну проблему - застаріла, недієва й часто корумпована система призначення маршрутів, в центрі якої стоять "конкурси" та конкуренція перевізників за пасажира, а не транспортне планування й не координація.
Перелік й повноваження організаторів перевезень, принципи організації маршрутів, запобігання дублюванню, перелік та й компенсації за "пільгові" категорії пасажирів, збір та облік оплати, механізми дофінансування збиткових маршрутів - це все потребує продуманих й системних змін державної політики в одному ключі із розвитком інституцій міських агломерацій та міжмуніципального співробітництва. Організація маршрутів має здійснюватись на основі реальної мобільності людей та з використанням доказового транспортного планування, а не на основі адміністративних меж та застарілих "конкурсів".
"Конкурси" повинні застосовуватись в інших галузях, як-от архітектурні конкурси або конкурси на керівників державних підприємств - але не до маршрутів громадського транспорту. Про ці системні проблеми НТСУ не згадує. Натомість вона планує зміни до постанов КМУ від 2008, 1997 та інших років - "удосконалення порядків, правил, процесів й процедур. Які б не були ці зміни, вони не вирішать фундаментальні проблеми галузі. Фігурально висловлюючись, якщо "лада" 1989 року наскрізь поржавіла й застаріла, можна, звісно пробувати її варити, шпаклювати й фарбувати, а можна напружитися й націлитись на купівлю нового (електро)мобіля. Всі оці "удосконалення" - вони про фарбування "лади", а не про зміни.
Висновок: якщо сприймати положення НТСУ в оптимістичному ключі системних змін, які потрібні для логічної, економічно доцільної та зручної для людей системи маршрутів ГТ, то виконання Цілі 2 цілком заслуговує на підтримку та подальшу адвокацію з боку громад. Міністерство та комітет ВРУ, разом з громадами й за підтримки міжнародних партнерів, могли би в ближчі рік-два розробити нову державну політику, базуючись на досвіді й практиках Австрії, Німеччини чи Швеції. Й потім внести необхідні системні зміни до законодавства й підзаконних актів. Для уряду доступно напрочуд багато ресурсів міжнародної технічної допомоги, які б підтримали розробку такої нової політику. Однак це потребує політичної волі, візійності та ініціативи. Візії "електромобіля", а не "лади". Ну а поки цього немає, то будь-які ініціативи знизу щодо оптимізації мереж маршрутів, зокрема в масштабах міських агломерацій, можна вважати такими, що відповідають НТСУ. Й такі процеси оптимізації варто ініціювати й рухати вперед хоча б на папері, всупереч тому, що держава цьому поки що не сприяє.
Декарбонізація транспорту. В комбінованій Цілі 3 "Безпечний, людиноцентричний, екологічний та енергоефективний транспорт з курсом на декарбонізацію" викладено положення щодо курсу на "чистий транспорт" - і громадський, і не тільки. Мовою стратегії це названо "екологізація громадського та індивідуального автомобільного транспорту". Серед проблем Кабмін затвердив, що "транспортні засоби перевізників та індивідуальні транспортні засоби є недостатньо енергоефективними та екологічно безпечними", стрімке старіння автомобільного парку транспортних засобів в Україні у комерційних перевізників та приватних власників. Пише НТСУ про скорочення кількості "екологічно сприятливих" CNG-газових заправок.
Оцінка. Численні згадки "екологізації" та "екології" - ознака, що автори на "заморочувались", щоб розібратись в поняттях й відрізняти забруднювальні речовини (які люди вдихають й отримають негативний вплив на здоров’я), парникові гази (які йдуть в атмосферу й впливають на клімат) та вплив на довкілля (на тваринний, рослинний світ й негативний соціальний вплив - наприклад, від будівництва доріг). Це все узагальнено словами "екологія", "екологічність", що є загалом застарілим та ненауковим підходом.
Висновок: громади й громадські організації можуть робити все, що хочуть для переходу на "екологічні" енергоносії для громадського транспорту, й це буде відповідати НТСУ. До екологічних носіїв у визначенні НТСУ належать не тільки електричний струм, але й зріджені автомобільні гази, а також водневі паливні елементи. Конкретних реформи чи інструментів підтримки цього переходу стратегія не передбачає. Очевидним є тільки одне: закупівля комунальними чи приватними підприємствами рухомого складу на дизельному пальному суперечить Національній стратегії. Однак, водночас, такі закупівлі ніяк не обмежені, якщо автобуси відповідають вимогам "Євро-5".
Наскрізні теми НТСУ щодо громадського транспорту
Наостанок опишемо декілька верхньорівневих питань, які виникли після ознайомлення з текстом й додатками нової стратегії.
1. Відповідність НТСУ стратегіям ЄС під питанням. В преамбулі НТСУ є згадка, що стратегія "враховує та відповідає положенням" міжнародних угод та документів ЄС зокрема Паризької угоди (кліматичної) та Стратегії сталої та розумної мобільності ЄС (EU Sustainable and Smart Mobility Strategy, 2020). Однак чи насправді це так, й наскільки їх положення віддзеркалені в НТСУ – відповідь на це може дати порівняльний аналіз. Поки що автори побачили дуже мало подібностей між НТСУ та європейською стратегією.
2. Змішування. В НТСУ в одних й тих самих реченнях змішано місцевий громадський транспорт, міжобласний, міжнародний та навіть залізницю, час від часу виникають й аеропорти. Місцевий громадський транспорт повинен бути окремим предметом аналізу, стратегування і державної політики, й змішувати в одних положеннях все підряд - від сільських "маршруток" до майбутніх високошвидкісних потягів на Варшаву, просто на тій підставі, що "це все перевозить пасажирів" - це контрпродуктивно й нелогічно. Приклад з Берліна: міська залізниця (S-Bahn), метро, трамваї та автобуси складають єдину систему, й їхні маршрути виходять на десятки кілометрів за адміністративні межі міста. А от регіональні потяги та потяги далекого сполучення (різних перевізників, публічних та приватних) - вже є національним рівнем планування і стратегування.
3. Велосипедна інфраструктура. Велоінфраструктура знайшла своє серйозне місце в тексті НТСУ, що можна відзначити позитивно. Під Ціллю 2 описано, що: "Недостатнім порівняно з державами — членами ЄС є рівень розвитку в Україні велосипедної мобільності. Згідно з опитуванням Євробарометра, у 2019 році 8 відсотків громадян ЄС вважали своїм основним видом транспорту приватний велосипед або скутер. Згадано й про те, що: "зросла популярність інших засобів мікромобільності (самокати, електросамокати, моноколеса тощо)." Ці правильні заяви мали би перетворюватись на програму співфінансування в рамках Державного фонду регіонального розвитку: держава фінансує, наприклад, 75% від проєктів будівництва велосипедної інфраструктури в громадах.
4. Безбар’єрність. У НТСУ багато разів в різних місцях йдеться про тему фізичної доступності рухомого складу для маломобільних груп. Це, безумовно, велика проблема, гострота якої лише підвищилась в останні 3 роки. Й що? Насправді низька підлога вже давно стала "гігієнічним фактором" при закупівлі комунального рухомого складу: в тендерних документах завжди є вимога про низьку підлогу хоча б на частині площі. На підтвердження цього, в НТСУ згадано, що 70% тролейбусів "пристосовані до потреб осіб з інвалідністю та маломобільних груп населення". Та чи справді людина на візку може самостійно зайти в ці 70% тролейбусів? Навряд чи. Зазвичай тролейбус зупиняється за 50-100 см від платформи зупинки, часто через те, що в ДБН існують архаїчні вимоги про "кишені", й водій фізично не може зупинити тролейбус впритул до бровки. Багато накиданих по тексту речень про безбар’єрність, інклюзивність й доступність виглядають як штучні квіти – декоративне оздоблення без практичного сенсу чи стратегічного бачення. Змістових питань інфраструктурної доступності ГТ стратегія не торкнулася.
Автори: Віктор Загреба та Дем'ян Данилюк, ГО “Vision Zero". Статтю вперше опубліковано на порталі “Центр транспортних стратегій” 30.01.2025 року.
